指行政主體為達成公共行政上之特定目的，將人與物作功能上之結合，以制定規章作為組織之依據所設置之組織體，並與公眾或特定人間發生法律上利用關係。營造物利用關係之性質受營造物規章影響，如賦予營造物有強制性權力，且以實現公權力行政事務為目的者，顯屬公法關係(如監獄)；惟法律未明文規定時，其屬性則取決於「利用規則」。
